矿山职业安全与健康的监管机制创新（四）

我国矿山职业安全与健康监管现状

我国幅员辽阔，矿山数量庞大，矿业历来是安全监管的重点和难点。据笔者调研统计，截至2010年年底，我国共有各类煤矿13380处、非煤矿山75937处、尾矿库11946处。以非煤矿山为例，不但矿种多，而且从事开采的是大量的中小企业，安全保障能力较差，容易发生生产安全事故。为了应对复杂的矿山安全形势，我国各级政府一直对矿山安全保持着严加监管的态势。但在相当长一段时期内，受全能主义治理思想影响，我国矿山安全工作被简单地定位为政府执法+企业守法。在这种背景下，政府将行政权力的触角几乎延伸到了每个角落，在遵行《矿山安全法》《煤矿安全监察条例》《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》等法律、法规和强制性标准的前提下，政府安全监管部门通过日常检查、“三同时”审批、发放许可证、责令停产整顿等手段监督义务人执行有关安全生产的法律规定，对违犯规定的义务人实施严厉的行政处罚措施。受职业病潜伏周期长、危害发生不明显等因素影响，长期以来，我国矿山职业健康监管工作一直未受到应有重视，虽然2006年国家将卫生部门承担的矿山职业健康监管职能划转到安全监管部门，加大了矿山职业健康监管力度，但实践中相关工作的开展还需要借助于部门之间的联席会议，面临较大困难。此外，受制于立法滞后等因素，实践中矿山职业健康方面的日常检查、行政许可等工作均与安全生产分开进行，不但增加了企业负担，而且影响工作效率。

我国《矿山安全法》存在的问题

与国外对矿山职业健康安全进行统一立法不同，我国采取的是对安全生产与职业健康分别立法的模式，矿山安全生产适用《矿山安全法》，矿山职业健康适用《职业病防治法》。由于立法背景等已经发生变化，这两部法律中的许多内容亟待修订，以适应当前工作的需要。以《矿山安全法》为例，该法制定、实施于20世纪90年代，立法目的主要是防止矿山事故，时至今日，矿山安全立法的目的和调整对象、矿山安全监管机构等都发生了很大变化，《矿山安全法》的滞后性越来越凸显。

（1）矿山安全监管机构已经调整。根据《矿山安全法》第四条，县级以上各级人民政府劳动行政主管部门对矿山安全工作实施统一监督，实践中，这一监管主体早已被各级人民政府安全生产监督管理部门所取代。

（2）《矿山安全法》的规制内容和手段滞后。《矿山安全法》的适用对象是固体矿山，主要针对大型国有矿山企业，对于近几年发展起来的大量私营小型矿山、液态和气态矿山缺乏相应的规制手段。同时，《矿山安全法》的内容没有体现地下矿和露天矿的不同特点，存在“一刀切”的现象；缺乏与职业健康相关的内容，不利于对劳动者的安全与健康进行全面保护，也不符合国际上对职业安全与健康统一立法的潮流。

（3）《矿山安全法》确立的监管体制不合理。依据《矿山安全法》及其他法律规定，我国在矿山安全领域确立了综合监管与行业（专项）监管相结合的监管体制，煤矿实行垂直监察，非煤矿山实行一般的行政管理。由于《矿山安全法》对煤矿安全监察机构与地方煤矿安全监管部门之间的职责界限未予明确，导致二者对企业重复监管以及监管错位、不到位等问题，不仅没有形成监管合力，还给企业带来额外负担，造成行政资源浪费。

（4）《矿山安全法》导致矿山安全监管者的职能定位出现偏差。由于《矿山安全法》对安全监管机构的职责规定得不明确，矿山安全监管机构迫于事故追责压力等，往往对企业进行事无巨细的检查，作为责任主体的企业则忽视了其应当承担的义务，导致政府安全监管与企业安全管理混淆不清，企业对政府安全监管的依赖性非常严重，不利于安全生产工作深入、健康开展。

20世纪90年代我国矿山企业的安全管理水平普遍较低，导致矿山生产安全事故频发。如果说20年前矿山安全主要通过政府规制有其合理性，那么，时至今日，我国矿山企业自我安全管理的能力和水平有了显著提升，矿山生产安全形势已总体趋于平稳。与此同时，我国矿山职业病发病率和职业危害程度居高不下并有上升趋势，相关数据失真、底数不清等情况逐步凸显，加强矿山职业健康监管、对劳动者的安全与健康进行全面保护的现实要求十分迫切。特别是在强调落实企业主体责任、提倡社会治理的今天，以往那种以遏制矿山事故为主要目标的单一、刚性的行政管理模式越来越突显出定位和功能上的局限性，发挥第三方的功能，加强政府部门与矿山企业及相关方的协商与合作，对涉及劳动者安全与健康的事项进行一体化管理，已成为新时期矿山安全监管的内在要求。