网络餐饮服务市场发展与治理探析

网络餐饮服务本质上仍属于餐饮服务范畴，餐饮服务的核心要素“制作”和“消费”的本质属性未曾改变。餐饮服务的“互联网+”，主要是交易空间和支付手段等消费场景的变化，此外还叠加了配送环节。网络餐饮服务食品安全规制的“中国方案”正是在此基础上展开的。

食品安全规制的“中国方案”

尽管餐饮“触网”，但食品安全规制的重点仍是线下餐饮服务过程。依据新修订《食品安全法》，餐饮商户作为餐饮膳食的实际制作主体，对餐饮膳食的食品安全负主体责任。因此，无论线上、线下，所有餐饮商户必须依法持证经营（含小餐饮登记备案凭证），履行索证索票、进货查验等义务，确保食品原料来源合法；严格遵守餐饮膳食制作过程的食品安全操作规范，确保制作场所卫生环境整洁等。今年1月1日起实施的《网络餐饮服务食品安全监管办法》（以下简称《办法》），重申了“线上线下一致”的监管基本原则，说明餐饮服务的互联网化并没有改变食品经营的本质。

本质虽未变，但是增加了配送环节。因此，配送环节是网络餐饮服务场景下食品安全规制的新关注点。其关注重点主要体现在：一是配送用餐盒、餐箱等用具的安全与卫生清洁；二是配送时效的有效控制；三是配送人员的个人卫生保持和规范化配送。为此，《办法》明确规定，入网餐饮服务提供者应当使用“无毒、清洁食品容器、餐具和包材，对餐饮食品进行包装，避免送餐人员直接接触食品”，送餐人员“保持个人卫生，使用安全、无害的配送容器，保持容器清洁，定期清洗消毒”，有保鲜保温、冷藏冷冻要求的，还应采取必要措施。

此外，消费场景的转换也凸显了公开透明信息的重要性。网络餐饮服务消费场景的转换，除了“不再到店消费”外，还体现在就餐选择等消费决策的线上化。消费者主要依赖线上的餐饮服务信息做出选择哪家商户、哪些菜品的消费决策。从减少信息不对称的角度来看，公开透明的信息提供显得尤为必要。《办法》明确，入网餐饮服务提供者应公开展示食品经营资质证件、菜品名称和主要原料名称、餐饮服务提供者的名称、地址和量化分级情况等基本信息。

新修订《食品安全法》对网络食品交易第三方平台的管理责任进行了明确规定。而从民事法律关系角度看，网络餐饮服务合同的交易双方是餐饮商户和消费者，双方分别享有基于合同的相应权利，负有基于合同的相应义务。第三方平台在网络餐饮服务交易过程中主要提供信息发布、交易撮合、网络店铺管理的基础服务等网络信息服务，平台本身并不参与线下餐饮商户的食品经营活动。因此，平台的主要责任在于实名登记、经营资质审查、食品安全违法行为制止与报告、严重食品安全违法行为平台服务的停止。这一制度设计是符合网络餐饮服务运作逻辑的。

法律实践需要共治合力

著名法律史学家黄宗智先生在研究中国法律的实践过程时提出了“法律的表达与实践”分析概念。简单地说，法律的表达是一个制度构建的过程，呈现的是文本上的法律，而法律的实践则是一个制度实施的过程，呈现的是实践中的法律。积极追求法律表达与实践的一致，才能实现经由法律所欲实现的治理目标。从网络餐饮服务食品安全规制的“中国方案”来看，法律表达的过程是理性的，而进一步提升法律实践的治理质效，则需要基于社会共治原则的各方合力。

首先，“线下规范”是夯实线上经营的实践基础。这一点从各地积极探索食品生产经营小微业态的创新管理方面可见一斑。以山东为例，该省以地方立法的实施为契机，积极推进食品生产经营小微业态登记备案，并通过“一对一规范指导”等方式帮助餐饮商户改善经营条件。截至目前，该省小餐饮商户已登记备案8.06万户，登记备案率约88%。此外，有的地区积极探索推进餐饮示范店、示范街的建设，有的地区则大力推进“厨房革命”，希望通过改善餐饮商户的后厨环境来提升食品安全水平。这些措施既符合餐饮行业的实际情况，也有利于促进整个行业的规范发展。线下餐饮商户规范化水平的不断提升，将为网络餐饮服务的规范化发展奠定坚实基础。

其次，“合作规制”助推网络餐饮服务食品安全治理质效提升。“合作规制”（co-regulation），不再是单纯的“规制与被规制”的“权利义务”单向度模式，而是更多地通过规制者与被规制者对同一领域的问题共同沟通、交流、协商、协作来实现规制效果的最优化。比如，新修订《食品安全法》规定第三方平台有对入网食品经营者资质进行审查等义务。按照传统的“规制与被规制”模式，制度安排应该是“设定义务、违反义务的法律后果与惩戒机制”。这种模式简单明了，但是实践证明，单纯依赖这种模式，治理效果可能并不是最优化的。而在“合作规制”的模式下，制度安排除了“义务、法律后果与惩戒机制”外，还会考虑被规制者在履行义务过程中可能面临的困难，以及“规制者与被规制者”通过合作来实现规制效果最优化的具体方案。就食品经营资质审查而言，第三方平台要更好地履行这一义务，需要借力政府的食品生产经营许可大数据系统以实现经营资质比对、核验。此时，“合作规制”的重要性就凸显出来：一方面，需要通过不断完善食品监管基础信息系统的建设，将食品经营许可证、小微业态登记备案凭证数据化；另一方面，通过推动平台证照核验系统与政府食品监管基础信息系统的对接，可以很好地落实法律规定的“食品经营资质审查”的制度安排。在这方面，上海市食品药品监管局2015年出台的《关于鼓励网络订餐第三方平台采集和应用政府食品安全数据的指导意见》，就是寻求“合作规制”的一种积极探索。

第三，“信任机制”对网络餐饮服务食品安全治理具有技术支撑作用。网络交易平台是一个典型的“双边市场”，平台要持续具有吸引力，首先需要足够多的商户和足够多的潜在消费者。通常而言，平台商户越多，才能吸引更多的消费者；平台消费者越多，才能吸引更多的商户。除了足够多的商户和消费者外，还要不断降低商品和服务的搜寻成本和交易成本，只有这样，平台的优势才能显现。降低搜寻成本和交易成本的过程，就是平台不断优化“信任机制”的过程。网络交易具有典型的陌生人交易特征，为降低信息不对称、逆向选择、“柠檬市场”（指信息不对称）等带来的负面影响，平台可能会通过优化其商户和消费者筛选机制、信息展示和搜索技术、构建消费者评价系统、引入保险机制、确立先行赔付机制等来构建网络空间的“信任机制”。网络餐饮服务的食品安全治理，应尊重和鼓励平台利用大数据技术不断优化这些“信任机制”，从而助推食品安全治理质效的提升。比如，网络餐饮服务消费者评价系统的构建和数据的深度应用，就是一种减少信息不对称、实时反映餐饮商户食品安全状况、督促餐饮商户不断改进服务和经营水平的良好机制。