论食品质量安全监管中的“疏”与“堵”

食品安全风险是一个全球性的重大公共卫生问题。防范食品安全风险在世界各国的社会治理中均具有重要地位。其重要性体现在两个方面：一是食品质量安全风险具有普遍性，人类工业文明史同时也是一部人类不断防范食品安全风险的历史。有关研究显示，发达国家的食品安全风险演进大致经历三个阶段，从早期掺假作假发展为20世纪的技术性风险，再到21世纪以突发性事件威胁为主。

比如1776-1853年美国北方工业经济迅速发展，牛奶供应不足，因而出现了1858年的“泔水毒奶”事件，而到了上世纪中叶各种添加在诸如美国等发达国家也极为盛行，同时各类食品欺诈事件也频现于媒体报道。1906年罗斯福总统颁布《纯真食品与药品法》揭开了美国食品安全斗争的开始，直到今日美国政府依然在对其食品安全法进行修订。如2011年奥巴马总统签署了《FDA食品安全现代化法案》。

而英国则早在1202年便颁布了世界上第一个食品卫生安全法规，即《面包法》。今天中国的食品安全风险问题则与发达国家第一阶段极为类似，以食品掺假与欺诈为主；二是食品质量安全问题的影响深远，因为食品质量安全问题影响人们的身心健康乃至生命安全。如1985年由于美国食品审查企业控制不严，导致52人死于食用李斯特菌污染干酪。

2011年美国香瓜受李斯特菌污染波及28州，再次导致30人死亡。2008年中国的“毒牛奶”事件同样影响着千千万万中国人的身心健康。最早记载的食品安全事件为古罗马帝国“铅糖”事件，到中世纪食品安全事件在欧洲频发，直至19世纪末期，欧洲依然是食品安全事件的重灾区。而从20世纪初期到中后期，美国则成了食品安全事件的是非地。进入21世纪后，中国、印度和巴西等后发国家则成为食品安全事件的重灾区。这说明食品质量安全风险问题除了道德与法律属性之外，背后还隐含着重要的经济学规律。

中国政府对食品安全问题逐渐重视。自2007年起，历年中央一号文件都阐述了食品安全的风险治理。2007年提出“加强农产品质量安全监管和市场服务”；2008年提出“加强农业标准化和农产品质量安全工作”；2009年提出“严格农产品质量安全全程监控。抓紧出台《食品安全法》，制定和完善农产品质量安全法配套规章制度，健全部门分工合作的监管工作机制，进一步探索更有效的食品安全监管体制，实行严格的食品质量安全追溯制度、召回制度、市场准入和退出制度”。

并在同年制定了食品安全法；2010年和2012年分别提出“推进菜篮子产品标准化生产”和“狠抓‘菜篮子’产品供给”；2013年强调要“提升我国食品安全水平”；2014年则提出“强化农产品质量和食品安全监管”；2015年提出“提升农产品质量和食品安全水平”；2016年提出“实施食品安全战略”，将食品安全问题上升到国家战略的高度；2017年提出“全面提升农产品质量和食品安全水平”；2018年则进一步提出“实施食品安全战略，完善农产品质量和食品安全标准体系，加强农业投入品和农产品质量安全追溯体系建设，健全农产品质量和食品安全监管体制，重点提高基层监管能力”。

由2007年的加强农产品质量安全监管到2013年提升我国食品安全水平再到2016年实施食品安全战略，可看出政府对食品安全监管范围逐渐扩大，且力度不断升级，说明食品安全问题在中国越来越受到政府重视。另一方面我们的食品安全监管体系也日趋严厉与完善，2009年颁发《食品安全法》，到2015年对食品安全法、食品经营许可、食品生产许可等法律进行重新修订并确定食品安全风险治理的“四个最严”标准。然而现实数据则显示目前我国食品质量安全问题并未得到根本性改善，食品安全问题在中国依然严重，一个突出表现在于我国食品安全事件数量居高不下。

中国依然处于食品安全事件高发期，且与经济发展水平密切相关。由《中国食品安全发展报告（2017）》数据可知，近年来我国食品安全问题总体稳定向好，蔬菜、水果、茶叶、畜禽产品等主要食用农产品抽检合格率超过96%，加工食品抽查合格率则更是超过98%。但同时该《报告》统计数据也显示，2007-2016年十年间，我国食品安全事件总数超过25万件，平均每天有近70件食品安全事件爆发。

2006-2016年之间，北京、广东、上海、浙江和山东五省市累计发生食品安全事件超过10万起，占总量的40%，而经济欠发达的省份如贵州、新疆、宁夏、青海和西藏观察期内所发生的食品安全事件仅占总数的4.5%。食品安全事件的爆发与经济发展水平之间有着非常密切的关系。从造成食品安全事件的原因来看，诸如食品造假与欺诈等人为因素依然占据主导地位，但非人为因素所导致的食品安全事件也不可忽视。

由上述分析可知，一方面食品安全风险治理在我国越来越受到人们重视，同时食品安全监管体系也不断完善，但另一方面我国食品安全问题依然严重，依然处于食品安全事件高危期。而从现行食品安全监管体系来看，我们偏重于提高食品安全监管与惩罚力度，以期通过最为严厉的食品安全监管制度体系对食品安全事件进行“堵截”。这种制度一定程度对“主观人为”型的食品安全事件具有很好的打击作用。

但同时我们也应该认识到，非人为因素所造成的食品安全事件在目前占到总数的50%以上，而监管与惩罚力度的提高对非人为因素造成的食品安全事件治理效果甚微。更让人担忧的是，对历年食品安全事件数据分析显示，我国现行基于监管与惩罚的食品安全管理制度体系治理的边际效率在逐渐降低，如《中国食品安全发展报告（2017）》数据显示，虽然我国食品安全事件数量增长率呈下降趋势，但降速呈下降趋势。该现象说明现行基于监管和惩罚力度提高食品安全监管制度体系存在效率极限和盲区。此外，根据发达国家食品安全事件演化规律可知，我国食品安全问题也将逐渐呈现出新的特征与规律，这些都提醒我们应该与时俱进，更为深入地研究食品质量安全事件的性质，并在监管方面引入新因素、形成新思路，以提高食品安全治理效率，降低我国食品安全风险，真正做到“让人们吃得放心”。

信息不对称与资源约束是造成食品安全事件的重要原因。上文分析结果说明信息不对称是造成我国食品安全事件的基本原因，因而我国现阶段的食品安全风险主要表现为食品掺假和欺诈，如故意使用有毒有害物质、故意造假等。相应地，我国现行法律法规及整个食品安全监管体系也是以针对信息不对称下的企业败德为主进行设计的。但食品安全事件的爆发同样受资源与技术约束影响，即资源与技术约束也是造成食品安全事件的重要原因，如20世纪初美国企业用干草种子加调色浆制造草莓酱和2011年广东河源947人因食用“瘦肉精”的肉中毒事件，正是信息不对称下，企业可获优质原料受限导致造假重要案例。所谓“巧媳妇难为无米之炊”，初级农产品质量是影响加工食品质量的重要因素，一方面我国优质农产品的生产能力有限，这就在很大程度上限制了食品生产加工企业对优质原料的可获取性；另一方面市场对加工食品存在巨大需求，供给与需求矛盾给予了企业铤而走险的强大激励。

消费者和监管者通常难以获知食品质量安全信息，即对食品质量安全信息的不对称性为企业违法行为提供了便利条件。这也在一定程度上解释了现阶段为何超过三分之二的食品安全事件发生在食品生产与加工环节。比如大家所熟知的2008年我国牛奶行业“三聚氰胺事件”实为信息不对称与资源约束共同作用的结果。一方面是优质奶源的限制，另一方面是居民对奶制品需求的暴涨，而当时对牛奶行业的监管力度又非常不够，最终就导致了牛奶行业群体性“三聚氰胺事件”。如果仅是三鹿集团内部发生牛奶有害物品添加事件，我们可说是该企业经营者道德败坏，但如果蒙牛、伊利、雅士利和圣元等国内知名品牌都有三聚氰胺添加行为，那么该事件就不能再简单视为企业败德，而应对该事件做更为全面的剖析，否则类似悲剧会不断重复。

食品安全风险治理应同时做到疏堵结合、奖惩并重。既然认识到食品安全事件是信息不对称下的企业主观败德与资源技术约束下的企业无奈之举共同作用的结果，那么对食品安全风险治理的思路就要相应地做出调整与改进，做到堵截与疏通结合、奖励与惩罚并重。一方面，进一步提高对企业违法败德行为的监管与惩罚力度，对食品安全事件进行堵截；另一方面则需要针对企业原料与技术约束的具体情况，对优质食品生产加工企业实施质量奖励与技术研发补贴政策，即通过奖励与补贴对食品安全事件进行疏通。

光是监管与惩罚行不通，比如我们对毒品生产与买卖的打击与惩罚可谓非常严厉，但依然无法对其进行根治。光有奖励与支持行不通。此外，我们还要警惕在食品安全“高压”政策下，出现食品安全了却没有营养的情况，对于这类食品生产行为同样是单纯依靠惩罚无法解决的。只有同时做到疏堵结合、奖惩并重，才能真正提高食品安全治理体系的制度效率，形成食品安全风险治理的长效机制。更为重要的是，我们要遵循食品安全风险的演化规律，与时俱进，引入新因素、形成新思路，对原有监管体系不断修正与完善，确保我国食品安全的长治久安。