浅谈《计量法》的修订所带来的影响

沿着计量发展的大脉络分析《计量法》颁布以来的成效和存在的问题，提出修法应满足计量宗旨。

《计量法》属于国家和全社会的，除法制管理要求外，应增加计量技术的通用要求;结合现代测量体系建设要求，应将测量的规范要求纳入《计量法》，建立测量数据的计量保证制度，规范测量数据生成环节，强化数据应用环节。

　　我国的《计量法》于1985年制定，并于1986年实施，至今已有三十多年了。我国基本建立了完整的量值传递和溯源体系，为保障民生、环境和国防安全，促进贸易往来，推动科学技术发展，实现技术创新，提升产品质量等提供了保证，计量赢得了巨大的社会公信力。计量作为一种精准可信的度量标准，已经深入到国民社会经济发展的各个领域。回顾计量发展的大脉络，《计量法》功不可没。

　　一、《计量法》颁布实施所取得的成效

　　(一)建立了完整的量值传递和溯源体系

　　我国已建立了一整完套的计量法规体系、计量行政管理体系、计量技术机构体系和由国家基准到计量器具的量值传递体系，为参数的量值传递或溯源编织了一张严密的服务网络。这张网保证了单位和量值的统一，保证了量值的准确，为我国市场经济、社会生活和产业化发展提供了质量技术基础设施，为产品研制和企业管理提供了强有力的制度保障和数据支撑。

　　(二)具有较高的公信力

　　计量在社会上获得了公众广泛认可，即取得了一定社会公信力。作为精准可信的度量标准，计量已经深入人心，成为数据准确的依据，为广大民众和消费者所熟悉。在我国几代计量人的共同努力下这种理念逐渐演化成就为一种价值观，“计量”成为精准的代名词。

　　(三)拓展了量值获取的渠道

　　为了适应市场经济的改革，我国将校准引入到计量管理的范畴，使得量值获取的渠道从量值传递的单一渠道扩展为量值“传递 溯源”的多重渠道，对规范和推进市场化改革起到了支撑作用。

　　(四)《计量法》的颁布引发“带动效应”

　　依据《计量法》第三十二条相关规定，《国防计量监督管理条例》于1990年发布实施。“条例”规范了部队和国防科技工业系统的计量器具的管理，同时强化了军品研制、试验、生产、使用过程的计量保证和监督管理;2003年《中国人民解放军计量条例》颁布，将计量工作纳入装备全寿命管理的范畴，将计量管理理念从计量器具推进到测量设备，再扩展到产品性能指标。新修订的《节约能源法》共有4处直接提到了计量，第27条和第74条谈到了用能单位要加强能源计量管理，第38条要求集中供热建筑实行供热分户计量，第49条谈到公共机构要加强能源计量和监测管理，为节能工作提供了周全的计量保障。

　　(五)现代先进测量体系已初步形成

　　“国家计量 国防计量 军事计量”三位一体的大格局基本形成，量值传递和溯源多渠道获取量值的网状渠道基本建立，法制计量、工业计量、市场校准三种业态逐步形成并不断完善，计量对象从计量器具为主延伸至测量结果为主，现代先进测量体系的基本构架已经初步建立。

　　二、《计量法》存在的主要的问题

　　(一)《计量法》缺少技术管理内容，存在一定封闭性

　　由于历史的局限性，《计量法》的诞生正值计划经济时期，计量面临的主要矛盾是建立和完善量值传递体系。《计量法》定位于计量标准和计量器具的管理，主要体现了法制管理的精神，缺少技术管理内容，使得承担法制计量的主体----各省市计量院所习惯性地将计量活动局限在市场监管系统范围内，计量工作存在一定封闭性。

　　计量分为法制计量、产业计量和科学计量，市场监管系统除了承担法制计量的使命，还应承担产业计量和科学计量等非法制计量的使命;市场监管系统依法关注计量标准和计量器具，在产业计量领域的建树落后于行业计量系统。随着《国务院计量发展规划(2013-2020)》的发布和实施，这一局面已经大为改观。《计量法》应按现代先进测量体系的要求进行顶层设计，体现量值准确的需求都应纳入设计构架，尤其是科学计量和产业计量的需求。各产业和各部门的计量管理部门与计量检测中心也是国家计量的重要资源，应该在《计量法》的框架下，在产业计量和科学计量领域内协同发展，共同履行其使命和职责。

　　《计量法》不仅是计量人的《计量法》，更是国家和全社会的《计量法》，《计量法》不仅具有监管法的属性，还具有强烈的科技法属性，其条款的制订和实施都应有利于计量科学的研究和计量技术的应用，有利于调动和促进社会资源的合理有序流动。

　　(二)《计量法》局限于计量器具，无法满足市场对数据准确的需求

　　在使用计量器具测量或检测时，常常出现数据存在差异问题。如：大气监测、排污监控、气象预报、北斗授时等，行政部门发布的数据常常受到人们的质疑，甚至影响监管部门的威信。

　　测量活动是利用计量器具探索未知量。比如：确定珠穆朗玛峰高度的测量受到诸多不确定因素的影响，测量的准确赋值并不是一件容易的事。由于计量器具的检定条件和使用条件的差异，使得在使用过程中非专业的测量人员很难把握计量器具的测量准确性;由于使用环境的多样性，对计量器具的熟悉程度和使用方法存在差异性等，即便合格的计量器具产生的测量数据也各不相同，甚至出现错误。因此，笔者建议建立测量数据的计量保证制度，满足测量数据的准确性需求。

　　测量数据并不具有计量数据那样的社会公信力。面对广泛使用的计量器具，规范其使用要求意义重大。《计量法》修订时应注意强化数据生成环节的规范性，强调测量的严谨性，出台系统性计量保证制度，规范测量活动。近些年来，德国、英国等国家的国家计量院提出了“计量云”(metrology cloud)这一概念，特别是在国际单位制(SI)全面量子化变革大趋势下，计量正在进入数字化时代。所以，《计量法》应实现从传统的“器具法”向现代的“数据法”的转变。

　　(三)《计量法》局限于检定，不利于促进市场和产业的发展

　　检定是主要的计量活动，将量值从上向下传递至计量器具，供人们从事社会和产业活动使用。但社会实践产生的计量需求丰富多彩，量值传递活动只能解决一部分，不能很好满足市场和产业的发展需要，必须引入更多的社会资源共同应对解决。

　　《计量法》需要搭建计量基(标)准和计量器具上下互通的双向渠道，鼓励并规范社会资源与政府积极参与，共同发挥计量技术的活力。同时，计量具有准确性、溯源性、一致性和法制性四方面的属性。《计量法》修订时既要体现其技术管理的特性，又要体现法制管理特性，把握规范管理的尺度。《计量法》在强化监管的同时还需要引入市场机制，校准理念的引入使得计量工作内涵更加趋于科学和完整。同时，量值传递和溯源并举可以促进社会资源、部门资源和国家资源的协同共建，丰富计量技术的供给，满足市场经济、国家和国防建设对计量的需求，发挥快速响应的积极作用。

　　三、《计量法》修订的意见或建议

　　《计量法》实施的三十多年里，我国社会发生了巨大变化，计量工作的内容已经远远超出《计量法》所涵盖的范围。但是，计量的宗旨——“单位统一、量值准确”的理念始终没有变化。笔者建议如下：

　　(一)体现计量宗旨的机构都应纳入《计量法》的构架

　　我国计量体系化建设已经形成“国家计量 国防计量 军事计量”三位一体的大格局。应将《国防计量监督管理条例》和《中国人民解放军计量条例》纳入新修订的《计量法》顶层设计的框架内。现行《计量法》是《国防计量监督管理条例》和《中国人民解放军计量条例》的上位法，仅靠现行《计量法》第三十二条的规定过于简单，不能体现《计量法》的整体性，无法明确部门间的职责，资源共享也缺乏依据。

　　《计量法》是统领国家计量工作的最高纲领，体现计量宗旨的机构都应纳入《计量法》的构架之中。在确认国家计量院基本法律地位和特定法律职责的基础上，按计量的技术属性分类规范管理，规范计量基(标)准、计量器具(包括标准物质)、计量(包括检定、校准)、测量和数据的应用，按法制管理要求提出强制性要求。

　　(二)合理规范和指导测量数据的应用

　　因为规范的数据承载着历史过往，所以数据的应用成为技术进步和社会发展最具影响力的技术。例如：数据准确性及其应用直接或间接影响着5G技术、大数据技术、芯片与软件等，将《计量法》从“器具法”提升为“数据法”，充分体现了计量宗旨，彰显技术进步对计量的需求，是修法的关键。《计量法》不仅是监管法，更应是科技法和促进法。一方面，应强化数据生成环节(计量器具的使用)的规范性，引导人们树立严谨的测量工作作风，规范测量活动;另一方面，强化数据的积累和应用。数据的积累是产品设计和优化的基础，计量不仅要解决产业过程中参数的定义和量化的问题，更重要的是积累和分析，进一步优化产品设计和产业过程控制。

　　(三)将国家计量发展战略纳入《计量法》范畴

　　《计量发展规划(2013-2020)》提出：“计量发展水平是国家核心竞争力的重要标志”，需要加强基础前沿和应用型计量测试技术研究，构建国家产业计量测试服务体系，构建区域发展计量支撑体系，构建国家能源资源计量服务体系，加强企业计量检测和管理体系建设等。这一理念体现了几代计量人的探索、实践和思考，体现了“国家核心竞争力”的价值追求，也体现了计量的宗旨。在新修订的《计量法》里建议体现国家竞争力和产业促进的理念。

　　(四)明确国家质量基础设施与计量的关系

　　计量、标准、认证认可、检验检测是国际公认的国家质量技术基础设施。为了深化国家质量技术基础设施各要素之间的融合与互动，需要研究四大支柱的内在联系。对计量而言，质量是产品量化过程中的数据优化。产品研发是在探索系统输入参数与输出参数之间数据传递和转化的链条关系，保证产品质量就是保证产品输入和输出参数链条的数据优化过程的完整性。标准是数据固化的经验和流程;认证认可制度的推进规范了校准和测量活动，为数据获取规范了理念;检验检测也是计量性很强的测量活动。总之，修法需要明确计量在国家质量基础设施中的地位，计量是最为基础也是最为直接的质量技术基础设施。

　　(五)关于计量融入产业发展的问题

　　计量深度融入产业，这是国家和时代的期望，也是计量技术的归属。实施量值定义参数指标和技术状态，将技术和过程数据化，有利于提高测量技术水平和能力，推动产业转型和产品质量的提升。因此，《计量法》产业促进政策的制度设计对此亦应有所回应。

　　原文载《中国市场监管研究》2020年第11期

　　作者简介

　　周自力 中国航空研究院专务 研究员

　　于连超 中国计量科学研究院战略中心副主任 副研究员